کسری بودجه بهتنهایی الزاماً به معنای افزایش فوری تورم نیست؛ آنچه اهمیت دارد این است که دولت کسری ایجادشده را چگونه تأمین میکند و این تأمین مالی چه اثری بر حجم پول، نقدینگی، تقاضای کل، نرخ ارز و انتظارات تورمی می‌گذارد.
کسری بودجه چیست؟
دولت از یک سو درآمدهایی مانند مالیات، حقوق و عوارض گمرکی و درآمدهای حاصل از فروش نفت و سایر داراییها دارد و از سوی دیگر برای پرداخت حقوق کارکنان، بازنشستگان، یارانه‌ها، خدمات عمومی، پروژههای عمرانی و سایر تعهدات خود هزینه میکند.
اگر مخارج دولت از درآمدهای پایدار آن بیشتر باشد، دولت با شکاف مالی مواجه میشود.
کسری بودجه = مخارج دولت − درآمدهای دولت
البته در ادبیات بودجه‌ای ایران موضوع پیچیده‌تر است، زیرا منابع حاصل از فروش نفت، انتشار اوراق و سایر واگذاری داراییها نیز در ساختار بودجه قرار می‌گیرند. به همین دلیل هر رقمی که در رسانه‌ها با عنوان «کسری بودجه» منتشر میشود الزاماً یک مفهوم واحد را اندازه‌گیری نمی‌کند.
کسری تراز عملیاتی چیست؟
یکی از شاخص‌های مهم برای بررسی وضعیت مالی دولت، تراز عملیاتی است. تراز عملیاتی نشان می‌دهد آیا درآمدهای جاری دولت، مانند مالیات و سایر درآمدهای جاری، برای تأمین هزینه‌های جاری آن کافی است یا خیر.
اگر درآمدهای جاری کمتر از هزینه‌های جاری باشد، دولت با کسری تراز عملیاتی مواجه است. این شاخص از این جهت اهمیت دارد که نشان می‌دهد دولت تا چه اندازه برای تأمین هزینه‌های جاری خود به منابع دیگری مانند درآمد نفتی، فروش دارایی یا استقراض وابسته است.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه ۱۴۰۵ حدود ۶۱۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به رقم مربوط به سال ۱۴۰۴ حدود ۳۲ درصد کمتر است. اما این رقم با «کل کسری بودجه» یکسان نیست.
کسری بودجه چگونه ایجاد میشود؟
کسری بودجه میتواند دلایل مختلفی داشته باشد. مهمترین آنها عبارت‌اند از:
- افزایش هزینه‌های جاری دولت
- افزایش پرداخت‌های بازنشستگی و یارانه‌ای
- کاهش یا عدم تحقق درآمدهای مالیاتی
- کاهش درآمدهای نفتی
- افزایش هزینه‌های ناشی از شوک‌های اقتصادی
- بیش‌برآوردی درآمدهای بودجه در زمان تدوین
- رشد تعهدات دولت بدون ایجاد درآمد پایدار متناظر
مشکل زمانی جدی‌تر میشود که کسری بودجه به یک پدیده ساختاری و تکرارشونده تبدیل شود. در این حالت، دولت هر سال با شکاف میان درآمد و هزینه مواجه میشود و ناچار است بخشی از کسری سال جاری را با روش‌هایی تأمین کند که خود میتوانند تعهدات مالی سال‌های آینده را افزایش دهند.
کسری بودجه چگونه به تورم تبدیل میشود؟
مهمترین نکته این است: کسری بودجه مستقیماً مساوی تورم نیست؛ مسیر تأمین کسری است که میتواند فشار تورمی ایجاد کند.
فرض کنیم دولت ۱۰۰ واحد بیشتر از درآمدهای خود هزینه کرده است. این ۱۰۰ واحد باید از جایی تأمین شود. دولت به‌طور کلی میتواند از منابعی مانند انتشار اوراق بدهی، استفاده از منابع صندوقهای دولتی، فروش داراییها، درآمدهای نفتی، افزایش مالیات یا سایر درآمدها، یا به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از منابع بانکی و پولی استفاده کند. اثر تورمی هر یک از این روش‌ها یکسان نیست.
مسیر اول: تأمین کسری از طریق افزایش پایه پولی
یکی از مهمترین مسیرهای انتقال کسری بودجه به تورم زمانی ایجاد میشود که تأمین مالی دولت در نهایت به افزایش پایه پولی منجر شود.
کسری بودجه → نیاز دولت به تأمین مالی → افزایش بدهی به بانک مرکزی یا شبکه بانکی → افزایش پایه پولی و نقدینگی → افزایش تقاضای اسمی → فشار بر سطح قیمت‌ها
البته در اقتصاد واقعی این فرآیند با وقفه زمانی و از طریق کانال‌های مختلف اتفاق می‌افتد. همچنین افزایش نقدینگی بهتنهایی تضمین نمی‌کند که تورم دقیقاً به همان میزان افزایش پیدا کند. سرعت گردش پول، ظرفیت تولید، انتظارات تورمی، نرخ ارز و شرایط بازار نیز بر نتیجه نهایی اثر می‌گذارند.
مسیر دوم: تأمین کسری از شبکه بانکی
حتی اگر دولت مستقیماً از بانک مرکزی پول دریافت نکند، نحوه تأمین مالی میتواند از مسیر شبکه بانکی بر متغیرهای پولی اثر بگذارد. برای مثال، اگر فشار مالی دولت به افزایش بدهی بانک‌ها یا استفاده بیشتر آنها از منابع بانک مرکزی منجر شود، ممکن است پایه پولی و نقدینگی افزایش پیدا کند. در چنین شرایطی، کسری بودجه میتواند به‌صورت غیرمستقیم به یک عامل پولی برای افزایش تورم تبدیل شود.
مسیر سوم: انتشار اوراق بدهی
انتشار اوراق بدهی الزاماً به معنای ایجاد تورم فوری نیست. دولت میتواند با انتشار اوراق، منابع موجود در اقتصاد را برای تأمین هزینه‌های خود جذب کند. در این حالت، اثر اولیه آن با حالتی که کسری مستقیماً از طریق خلق پول تأمین میشود متفاوت است.
اما اگر حجم بدهی دولت افزایش پیدا کند، هزینه خدمت بدهی نیز در سال‌های آینده افزایش می‌یابد. در نتیجه اگر اصلاحی در سمت درآمدها و هزینه‌های دولت انجام نشود، دولت ممکن است در آینده دوباره با کسری مواجه شود. بنابراین انتشار اوراق میتواند زمان‌بندی و شکل کسری را تغییر دهد، اما الزاماً مشکل کسری ساختاری را حل نمی‌کند.
مسیر چهارم: فشار بر نرخ ارز
در اقتصادهایی که اعتماد به پول ملی پایین است، افزایش کسری بودجه میتواند از طریق انتظارات نیز اثرگذار باشد. اگر خانوارها و بنگاه‌ها انتظار داشته باشند کسریهای بزرگ و مزمن در آینده از طریق افزایش پول و نقدینگی تأمین شود، ممکن است بخشی از دارایی‌های خود را به سمت ارز، طلا یا سایر داراییها منتقل کنند.
کسری بودجه → افزایش انتظارات تورمی → افزایش تقاضا برای ارز و داراییها → فشار بر نرخ ارز → افزایش هزینه کالاها و نهاده‌های وارداتی → افزایش سطح قیمت‌ها
در اقتصادی مانند ایران، این کانال اهمیت ویژه‌ای دارد، زیرا نرخ ارز بر هزینه بسیاری از کالاها، نهاده‌ها و تجهیزات وارداتی اثر می‌گذارد.
چرا کسری بودجه مزمن خطرناک‌تر است؟
یک کسری موقت الزاماً به یک بحران تورمی منجر نمی‌شود. برای مثال، اگر یک دولت در یک سال به دلیل وقوع یک بحران اقتصادی با کاهش درآمد مواجه شود، ممکن است با استقراض یا استفاده از منابع مالی، آن دوره را پشت سر بگذارد.
مشکل زمانی ایجاد میشود که: هزینه‌ها به‌صورت پایدار بالا باشند اما درآمدهای پایدار متناسب با آنها رشد نکنند. در این شرایط دولت هر سال با کسری جدید مواجه میشود.
کسری سال اول → بدهی بیشتر → کسری سال دوم → بدهی بیشتر → کسری سال سوم → نیاز بیشتر به تأمین مالی
به این ترتیب، مشکل بودجه میتواند از یک مسئله کوتاهمدت به یک مسئله ساختاری اقتصاد کلان تبدیل شود.
کسری بودجه ایران در سال‌های اخیر چقدر بوده است؟
یکی از نکات مهم در بررسی وضعیت ایران این است که باید بین ارقام «پیشبینیشده در قانون بودجه» و «کسری تحقق‌یافته در عملکرد واقعی» تفاوت گذاشت.
بر اساس گزارش‌های منتشرشده از عملکرد بودجه، کسری بودجه دولت در سال ۱۴۰۱ حدود ۴۳۷ هزار میلیارد تومان و در سال ۱۴۰۲ حدود ۵۹۳ هزار میلیارد تومان گزارش شده است.
برای سال ۱۴۰۳، تصویر کسری به‌مراتب بزرگ‌تر شد. بر اساس گزارش دیوان محاسبات، کسری تراز عملیاتی در زمان تصویب بودجه ۲۸۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود، اما در عملکرد واقعی به ۱٬۲۵۸ هزار میلیارد تومان رسید؛ یعنی ۳۴۸ درصد بیشتر از رقم پیشبینیشده. حدود ۳۲ درصد این کسری از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و حدود ۶۸ درصد از طریق واگذاری دارایی‌های مالی، از جمله انتشار اوراق و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، تأمین شد.
در سال ۱۴۰۴ نیز صرفاً نگاه کردن به میزان تحقق کل منابع تصویر کاملی ارائه نمی‌کند. بر اساس گزارش عملکرد منتشرشده، منابع عمومی دولت در پایان سال به حدود ۱۱۶ درصد رقم مصوب رسید، اما بخشی از درآمدهای نفتی پیشبینیشده محقق نشد و برای جبران آن از ابزارهای مالی مانند انتشار اوراق و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی استفاده شد. بنابراین افزایش کل منابع تحقق‌یافته لزوماً به معنای رفع کسری ساختاری بودجه نیست.
وضعیت بودجه در سال ۱۴۰۵
برای سال ۱۴۰۵، مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی لایحه بودجه، کسری تراز عملیاتی را ۶۱۵ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است. این رقم به معنای آن است که درآمدهای جاری دولت همچنان برای پوشش کامل هزینه‌های جاری کافی نیست.
اما اگر تعریف گسترده‌تری از کسری در نظر بگیریم و منابعی را که از طریق افزایش بدهی دولت تأمین میشوند نیز در نظر بگیریم، تصویر متفاوت است. مرکز پژوهش‌های مجلس «کسری بودجه آشکار» را بر مبنای منابعی مانند خالص انتشار اوراق بدهی و استقراض از صندوق توسعه ملی حدود ۱٬۵۳۰ هزار میلیارد تومان برآورد کرده است.
در همین گزارش، از مجموع منابع در نظر گرفته‌شده برای بودجه ۱۴۰۵، حدود ۹۴۰ هزار میلیارد تومان مربوط به انتشار اوراق مالی اسلامی و حدود ۵۹۰ هزار میلیارد تومان مربوط به منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی است.
مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان کسری احتمالی تأمین‌نشده را در برآورد خود مطرح کرده است؛ این رقم ناشی از احتمال عدم تحقق بخشی از منابع پیشبینیشده، از جمله درآمدهای نفتی و منابع حاصل از استقراض و واگذاری دارایی‌هاست.
جدول خلاصه
| سال |
شاخص گزارش‌شده |
کسری |
| ۱۴۰۱ | کسری تحقق‌یافته | حدود ۴۳۷ همت |
| ۱۴۰۲ | کسری تحقق‌یافته | حدود ۵۹۳ همت |
| ۱۴۰۳ | کسری تراز عملیاتی تحقق‌یافته | ۱٬۲۵۸ همت |
| ۱۴۰۴ | عملکرد منابع و تأمین کسری | وابسته به تعریف کسری؛ استفاده قابل توجه از اوراق و صندوق توسعه |
| ۱۴۰۵ | کسری تراز عملیاتی | ۶۱۵ همت |
| ۱۴۰۵ | کسری آشکار بر مبنای منابع استقراضی | حدود ۱٬۵۳۰ همت |
همت = هزار میلیارد تومان
این ارقام را نباید به‌صورت یک سری زمانی کاملاً هم‌تعریف تفسیر کرد؛ زیرا برای سال‌های مختلف، گاهی «کسری بودجه»، گاهی «کسری تراز عملیاتی» و گاهی «کسری آشکار تأمین‌شده از منابع استقراضی» گزارش شده است.
آیا هر کسری بودجه‌ای تورم‌زاست؟
خیر. این یکی از مهمترین نکات برای فهم اقتصاد کلان است. اگر دولت کسری خود را از محل منابعی تأمین کند که مستقیماً به خلق پول جدید منجر نمی‌شود، اثر تورمی آن با زمانی که کسری از طریق افزایش پایه پولی تأمین میشود یکسان نیست.
اما در اقتصادی که کسریهای بزرگ و تکرارشونده دارد، مسئله پیچیده‌تر میشود. کسری مداوم میتواند:
بدهی دولت را افزایش دهد → هزینه بهره و تعهدات آینده را بالا ببرد → نیاز به تأمین مالی جدید ایجاد کند → فشار بر شبکه بانکی و منابع پولی ایجاد کند → انتظارات تورمی را افزایش دهد
بنابراین مسئله اصلی فقط اندازه کسری نیست؛ بلکه پایداری مالی دولت و شیوه تأمین کسری اهمیت دارد.
چرا کسری بودجه ایران برای تورم اهمیت دارد؟
اقتصاد ایران در سال‌های اخیر با ترکیبی از فشارهای مالی دولت، محدودیت درآمدهای ارزی، نوسانات نرخ ارز و تورم بالا مواجه بوده است. در چنین شرایطی، کسری بودجه میتواند از چند مسیر مختلف به تورم منتقل شود:
کسری بودجه → نیاز به تأمین مالی → رشد بدهی و فشار پولی → افزایش نقدینگی و انتظارات تورمی → افزایش تقاضا برای ارز و داراییها → افزایش نرخ ارز → افزایش هزینه تولید و واردات → افزایش سطح عمومی قیمت‌ها
البته این زنجیره در عمل خطی و فوری نیست. ممکن است برخی از حلقه‌ها با وقفه زمانی عمل کنند و شدت اثر آنها به شرایط اقتصاد، سیاست پولی، نحوه تأمین کسری و ظرفیت تولید بستگی داشته باشد.
جمع‌بندی
کسری بودجه زمانی به یک مسئله جدی برای تورم تبدیل میشود که به‌صورت مزمن ادامه پیدا کند و نحوه تأمین مالی آن فشار پولی و مالی ایجاد کند.
بنابراین برای پاسخ به این سؤال که «آیا کسری بودجه باعث تورم میشود؟» یک پاسخ دقیق‌تر از «بله» یا «خیر» وجود دارد:
کسری بودجه خودِ تورم نیست؛ اما اگر به شکلی تأمین شود که به رشد پایدار نقدینگی، افزایش بدهی‌های دولت، فشار بر نرخ ارز یا افزایش انتظارات تورمی منجر شود، میتواند یکی از عوامل مهم ایجاد و تداوم تورم باشد.
در مورد ایران، اهمیت موضوع زمانی بیشتر میشود که کسری بودجه به یک پدیده تکرارشونده تبدیل شود. در این حالت، دولت فقط با یک شکاف مالی یک‌ساله مواجه نیست؛ بلکه با مسئله‌ای روبه‌روست که میتواند از طریق پول، بدهی، نرخ ارز و انتظارات به سایر بخش‌های اقتصاد منتقل شود.
به همین دلیل، برای ارزیابی وضعیت مالی دولت نباید تنها به یک عدد تحت عنوان «کسری بودجه» نگاه کرد. کسری تراز عملیاتی، میزان تحقق درآمدها، سهم درآمدهای پایدار، حجم انتشار اوراق، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی و نحوه تأمین مالی کسری همگی برای درک تصویر واقعی اقتصاد اهمیت دارند.
